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新《土地管理法》間接給宅基地的商業使用開了綠燈,但改革紅利還是會細水長流地釋放
  8月底,全國人大常委會通過了明年開始實施的《土地管理法》,明确了對于進城落戶的村民,宅基地不能強制收回,給進城農民吃了顆定心丸。9月中,農業農村部專門發出通知,要求嚴格落實“一戶一宅”規定,卻是約束性文件。農村土地入市,這唯一還沒有釋放的改革紅利,還是會以細水長流的方式釋放。
  以現代産權的視角,我們很難理解宅基地的制度設計。這是上世紀60年代後,随着“人民公社化”運動而形成的村民居住土地制度。宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用,一戶一宅、限定面積,無償分配、長期占有”。從字面上,我們至少可以歸納出幾個限制性條件,比如長期占有實際上是有限占有,社員離世,其子女是沒有繼承權的,也就沒有永久産權。另外,當村民離開了村集體,如“農轉非”或遷出,宅基地使用權也自動消失。以上兩種情況出現後,宅基地是需要重新分配的。這是一種理想化的按需分配的共産主義式制度設計,制度建立之初,因為大量農民攜帶私有土地入社,土地資源豐富,執行起來是頗為順暢的。
  世易時移,理想化的宅基地制度就跟不上形勢了。在寸土寸金的城市邊緣,想讓村民退出宅基地比登天還難,而新增村民的數量遠大于流出數量,本世紀後很少有村集體分配宅基地的新聞。另一方面,遠離市鎮的邊遠區域,農民工離鄉離土,宅基地大量閑置,鄉村一片荒蕪,可它們的占用者名義上仍是村集體成員,這部分宅基地合理合法,又因為是無償占用,荒廢的景象似乎要永久持續下去了。
  農村土地歸集體所有,相對于宅基地,法理上承包地反而比宅基地擁有更多的權利,承包地是集體所有農地的承包權給予農戶,所以集體所有制就是成員權所有制。宅基地所有制雖然也是集體所有制,可分配權和管治權在集體。可在村民的認知中,最具有市場特性的是宅基地,對宅基地财産屬性認識最強,但法理上宅基地不是按财産權獲得,而是通過公權力分配獲得的使用權,且隻有居住屬性。
  說完宅基地制度設計與現實的脫節之處,這裡再議論一下宅基地改革的迫切性。福耀集團董事長曹德旺在接受采訪時曾語出驚人,他說,馬雲說中國有13億人的市場,但是有消費能力的隻有2億左右,其他9億到10億,有的隻是人口,沒有消費能力。他所指的沒有消費能力的人是怎樣的一群人呢?絕大多數應該是農村人口。讓農村人口富裕起來,擁有和城鎮人口一樣的消費能力,無疑将給我們這個日漸減速的經濟體提供巨大的推力,更是國家進入高收入國家的關鍵。
  新《土地管理法》首次提出農民進城宅基地不能收回,算是賦予了宅基地部分财産權。解決宅基地的矛盾,有人提出可仿效土地承包權“三權分置”,産權在集體,使用權在農戶,經營權在承租者。無疑,新《土地管理法》在國有土地之外賦予了農村土地的入市經營路徑,間接給宅基地的商業使用開了綠燈。
  農業農村部《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》正是對《土地管理法》的細化,其中提到鼓勵盤活閑置宅基地和住宅,鼓勵節約集約利用宅基地,但“一戶一宅”“租賃期限不得超過20年”等限制性條件還是提醒大家,宅基地的财産權還是有限的。